Madagascar accuse un faible taux d’engagement budgétaire de 78,55% pour l’année 2015

  • On appelle engagement l’acte par lequel l’Etat s’engage à payer la dépense si la livraison ou le service est réalisé.
  • Le taux d’engagement désigne le pourcentage de dépenses ayant fait l’objet d’un acte d’engagement par rapport aux dépenses prévues dans la Loi de Finances.

 

Pour 2015, le taux d’engagement du budget de l’Etat était de 78,33%.

 

Les secteurs ayant bénéficié d’un fort taux d’engagement (supérieur à 97%) sont :

MINISTERE/INSTITUTION DEPENSES PREVUES LFR2015

(milliers d’ariary)

DEPENSES ENGAGEES

(milliers d’ariary)

TAUX D’ENGAGEMENT
Ministère de l’Emploi, de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle 30,661,164 29,776,971.49 97.12%
SEG 168,203,357 167,355,683.39 99.50%
Ministère de la Défense Nationale 173,130,492 172,646,177.00 99.72%
Assemblée Nationale 28,817,647 28,785,028.99 99.89%
Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique 150,541,500 151,808,437.27 100.84%
FFM 4,507,152 4,711,406.79 104.53%

 

Les secteurs ayant le plus faible taux d’engagement sont :

MINISTERE/INSTITUTION DEPENSES PREVUES LFR2015

(milliers d’ariary)

DEPENSES ENGAGEES

(milliers d’ariary)

TAUX D’ENGAGEMENT
Ministère de l’Environnement, de l’Ecologie, de la Mer et des Forets 85,078,934 14,002,364.42 16.46%
Ministère des Travaux Publics 176,001,608 35,565,636.32 20.21%
Ministère de l’Agriculture 279,732,432 59,353,355.37 21.22%
Ministère de l’Energie et des Hydrocarbures 22,763,813 6,079,156.00 26.71%
MEPATE 75,530,603 23,064,076.32 30.54%
Ministère de l’Industrie et du Développement du Secteur Privé 13,766,666 4,295,917.43 31.21%
PRIMATURE 87,262,987 27,868,511.36 31.94%

 

 

Pour l’Education, le taux d’engagement est de 84,69%

Pour la Santé, le taux d’engagement est de 84,03%.

 

Les dépenses prévues n’ont ainsi pas été effectuées pour plusieurs raisons possibles :

  • Nomination tardive des acteurs budgétaires (ordonnateurs, gestionnaires d’activités…) ;
  • Retard de procédures sur les passations de marché ;
  • Les dépenses ont été régulées en fonction des recettes de l’Etat ;
  • Les dépenses sur financements extérieurs ne sont comptabilisées dans le système budgétaire et comptable de l’Etat.

 

 

En regard des taux d’engagement très faibles des différents secteurs clés, il est rappelé que :

  • 66% de la population habite en zone rurale et seulement 4,8% des ménages en zone rurale ont accès à l’électricité ;
  • L’environnement et les ressources naturelles, le BTP et l’énergie constituent des secteurs stratégiques pour l’économie, le développement industriel et la création d’emplois dans la lutte contre la pauvreté, définie comme priorité par le Gouvernement.

 

Dans le cadre du PEFA1, l’évaluation des dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé fait partie des trois indicateurs de la crédibilité du budget. Madagascar a eu une note de D de 2008 à 20132   et, au regard de la présente analyse, cette note reste identique pour 2015.

1 PEFA : Public Expenditure Financial Accountability est un système d’aut-évaluation des finances publiques internationalement reconnu. Madagascar a  fait une auto-évaluation PEFA en 2014. http://www.mefb.gov.mg/images/files/PEFA-2014-VF.pdf.  

2 La notation va de A à D, D signifiant ici que : au cours des trois derniers exercices, les dépenses effectives ont pendant deux années (ou toutes les trois dernières années) enregistré un écart correspondant   à   un montant équivalent à plus de 15% des dépenses prévues au budget.

 

TABLEAU RECAPITULATIF  DES ENGAGEMENTS POUR 2015 (www.dgbudget.mg)

MINISTERE/INSTITUTION Dépenses prévues dans LFI2015

(milliers d’ariary)

Montant engagé pour 2015

(milliers d’ariary)

Taux d’engagement
Ministère de l’Environnement, de l’Ecologie, de la Mer et des Forets 85,078,934 14,002,364.42 16.46%
Ministère des Travaux Publics 176,001,608 35,565,636.32 20.21%
Ministère de l’Agriculture 279,732,432 59,353,355.37 21.22%
Ministère de l’Energie et des Hydrocarbures 22,763,813 6,079,156.00 26.71%
MEPATE 75,530,603 23,064,076.32 30.54%
Ministère de l’Industrie et du Développement du Secteur Privé 13,766,666 4,295,917.43 31.21%
PRIMATURE 87,262,987 27,868,511.36 31.94%
Ministère des Postes, des Telecommunications et des Nouvelles Technologies 20,394,896 8,402,145.00 41.20%
SENAT 10,944,346 6,128,104.14 55.99%
Ministère de la Pêche et des Ressources Halieutiques 14,888,664 8,396,585.25 56.40%
Ministère de la Présidence chargé des Mines et du Pétrole 7,687,041 4,373,532.71 56.89%
Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation 91,977,108 59,399,520.68 64.58%
Ministère de la Population, de la Protection Sociale et de la Promotion de la Femme 14,792,871 9,849,617.70 66.58%
PRESIDENCE 66,333,980 46,213,008.44 69.67%
Ministère du Commerce et de la Consommation 26,801,418 18,745,489.09 69.94%
Ministère de l’Eau, de l’Hygiène et de l’Assainissement 43,985,440 32,763,777.38 74.49%
Ministère Sécurité Publique 108,707,489 87,709,755.38 80.68%
Ministère de la Santé Publique 269,626,089 226,567,311.06 84.03%
Ministère de l’Education Nationale 648,435,822 549,183,976.47 84.69%
HCC 5,727,000 4,859,215.78 84.85%
Ministère du Tourisme, des Transports et de la Météorologie 29,028,558 25,399,795.96 87.50%
Ministère de l’Economie et de la Planification 9,454,956 8,496,949.75 89.87%
Ministère des Finances et du Budget 1,995,082,782 1,797,864,357.85 90.11%
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales 13,109,239 12,280,664.38 93.68%
Ministère de la Jeunesse et des Sports 16,312,102 15,283,824.64 93.70%
Ministère de l’Elevage 11,559,176 10,863,069.48 93.98%
Ministère de la Culture et de l’Artisanat 5,602,700 5,282,015.96 94.28%
Ministère Justice 82,433,235 78,461,573.74 95.18%
MAE 40,041,252 38,579,142.44 96.35%
Ministère de la Communication et des Relations avec les Institutions 11,128,335 10,733,080.21 96.45%
Ministère de l’Emploi, de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle 30,661,164 29,776,971.49 97.12%
SEG 168,203,357 167,355,683.39 99.50%
Ministère de la Défense Nationale 173,130,492 172,646,177.00 99.72%
AN 28,817,647 28,785,028.99 99.89%
Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique 150,541,500 151,808,437.27 100.84%
FFM 4,507,152 4,711,406.79 104.53%
TOTAL 4,840,052,854 3,791,149,236 78.33%

 

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Plus de 63% des dépenses publiques en matière de santé auraient été financées par l’aide extérieure en 2015. 11% seulement de cette aide extérieure aurait été comptabilisée dans le budget, ce qui signifie que 59% des dépenses publiques en matière de Santé n’auraient pas été soumis au contrôle budgétaire.

Pour l’année 2015, la Plateforme de Gestion de l’Aide (PGA) déclare des décaissements effectifs des aides pour le secteur Santé de 155.858.628 USD1, ce qui équivaut à 467,57 milliards d’ariary3. Or, la Loi de Finances Rectificative (LFR) 2015 indique des financements extérieurs de 74,712 milliards d’ariary2 et un budget total pour le secteur santé de 269,62 milliards d’ariary.

  • Le budget réel du secteur Santé pour 2015 aurait été ainsi plus de 2,5 fois supérieure à celui déclaré dans la LFR 2015 ;
  • Les PTF auraient déboursé un montant plus de 6 fois supérieure à ce qui a été budgétisé pour les financements extérieurs ;
  • 84% de ce financement extérieur aurait été utilisé hors budget.

            SOURCES DE FINANCEMENT DU SECTEUR SANTE POUR L’ANNEE 2015 (en milliers d’ariary)

Source de financement Montant Pourcentage
1. LOI DE FINANCES 20152 269.626.089 36,6%
1.1 – Financement intérieur 194.914.089 26,4%
1.2 – Financement extérieur 74.712.000 10,1%
2. AIDES PUBLIQUES DECAISSEES1 -3 467.575.884 63,4%
2.1 – Déclarées dans le budget2 74.712.000 10,1%
2.2 – Hors budget 392.863.884 53,3%
TOTAL FINANCEMENT DU SECTEUR SANTE (1+2.2) 737.201.973 100%

 

  • Pour 2015, le secteur Santé serait dépendant à plus de 63% des ressources extérieures, ce qui constitue une menace pour la pérennisation du financement du secteur ;
  • L’importance des financements hors budget par l’aide signifie que :
    • Le secteur Santé n’aurait pas pu a priori planifier l’utilisation de plus de 53% des dépenses publiques ;
    • Le secteur Santé n’aurait pas fait de rapports d’exécution budgétaire sur plus de 53% du budget réel dont il a disposé ;
    • Le Parlement, le Sénat et les citoyens ne sont pas informés de l’existence et de l’utilisation de ces financements.

 

Les PTF doivent ainsi informer suffisamment à l’avance le gouvernement du montant de leurs financements afin qu’ils soient intégrés dans la Loi de Finances et que leur allocation, utilisation et les rapports d’exécution soient effectués dans les normes.

 

 

1 http://www.amp-madagascar.gov.mg/TEMPLATE/ampTemplate/dashboard/build/index.html

2 http://www.mefb.gov.mg/textes_lois/LF_2013/doc_annexe_2013.pdf

3 Taux de change appliqué à 3.000 Ar le dollar

Les salaires représentent la plus grosse part du budget de la Santé (48%). Les dépenses de santé (hors solde) sont principalement consacrés à la fourniture de santé de base et à l’administration et coordination

  1. Le budget de santé en général

Le budget consacré par l’Etat pour la Santé pour 2016 (345,69 milliards ariary) est réparti comme suit:

  • 48% pour les salaires, soit 164,49 milliards ariary (diminution de 8% par rapport à la LFR2015) ;
  • 38% pour les investissements, soit 131,46 milliards ariary (augmentation de 3% par rapport à la LFR 2015);
  • 14% pour le fonctionnement (augmentation de 4% par rapport à la LFR2015), dont 28,273 milliards ariary pour les biens et services, 19,36 milliards ariary pour les transferts et 1,27 milliards ariary pour les indemnités.

2. Le budget de Santé hors solde

Les trois plus gros postes budgétaires sont :

  1. la fourniture de services de santé de base (31%),
  2. l’administration et la coordination (21%),
  3. la lutte contre les maladies (19%).

11% du budget hors solde est consacré à la survie de la mère et de l’enfant (SME). 

3. Répartition des investissements et des opérations courantes au niveau des postes budgétaires de la Santé

Hors solde, les investissements représentent 73% du budget et les opérations courantes 27%.

La majorité des  investissements sont consacrés aux services de santé de base (38% du total des investissements), à la lutte contre les maladies (21%) et pour parts égales à la SME et à l’administration et coordination (13%).

La  majorité des crédits pour les opérations courantes sont consacrés à l’administration et coordination (47%), la fourniture de santé hospitaliers (23%) et fourniture de santé de base (17%).

L’Etat malgache prévoit de consacrer 5,65% de son budget à la Santé pour 2016. Ce chiffre devrait atteindre 15%.

L’Etat prévoit de consacrer 345,269 milliards d’ariary pour la Santé pour 2016, ce qui représente 5,65% du budget total.

 

L’Etat malgache fait partie des signataires de la déclaration d’Abuja en 2001 et s’est ainsi engagé à consacrer au moins 15% de son budget annuel au secteur de la Santé et ce jusqu’en 2015. De  même, le Plan de Développement du Secteur Santé (PDSS) actuellement en   vigueur  (2015-2019) prévoit de consacrer un financement  variant de 3 859,15 milliards Ar à 4 871,69 milliards Ar pour les 5 ans, soit  de 717,83 milliards à 974,33 milliards d’ariary par an en moyenne.

Dans les recommandations sur la LFI2016 déposées auprès du  Parlement en Décembre 2015, les OSC ont recommandé l’augmentation progressive du budget consacré à la Santé, de   manière à atteindre les 15%  dans un délai de 5 ans minimum.

 

Budget de l’Etat pour la mission Santé de 2011 à 2016 en milliards d’ariary

LF (Loi de Finances Initiale) – LFR (Loi de Finances Rectificative) – Source :http://www.mefb.gov.mg

MISSION LIBELLE LFI2011 LFI2012 LFI2013 LFI2014 LFR2015 Moyenne 2011 – 2015 LFI2016
710 Santé 282,857 214, 509 222,068 300,345 269,626 257,881 345,269
720 Planning familial 2,320 0,00 0,00 0,00 0,00 0,464 0,00
  TOTAL SANTE 285,178 214, 509 222 068 300, 345 269,626 258, 345 345,269
  En pourcentage du budget total 7,75% 6,70% 6,11% 6,25% 4,54% 6,08% 5,65%

 

 

Restitution publique des recommandations des organisations de la société civile sur la loi de finances initiale 2016 et le processus budgétaire

Le Budget est l’instrument qui permet au Gouvernement de concrétiser ses actions pour le bien-être de la population et le développement du pays. Tout citoyen a un droit de regard sur le budget de l’Etat, et le suivi budgétaire doit lui permettre d’influer sur la politique de l’Etat.

Les caractéristiques de la loi de finances initiale 2016

I. Une bonne gouvernance qui reste à appliquer

Constats Recommandations
Les changements fréquents des organisations des organismes publics (Etat, EPN, CTD) et de leurs fonctionnements chamboulent la mise en œuvre des politiques publiques sur le court, moyen et long terme (changements des organigrammes ministériels et de leurs fonctionnements suite aux changements fréquents de Gouvernement) Stabiliser l’organisation et le fonctionnement des structures de mise en œuvre (départements ministériels, Etablissements publics et autres Collectivités Territoriales Décentralisées), indépendamment des changements de personnes
Incohérence entre la planification et la mise en œuvre Nécessité de mettre en place une meilleure interaction entre les activités du Ministère de l’Economie et de la Planification et celui des Finances et du Budget.
Les organes d’inspection, d’audit et contrôle sont défaillants et ne rendent pas leurs rapports publics Rendre effectifs les organes de contrôle en leur attribuant les moyens suffisants et en leur permettant de publier systématiquement leurs rapports d’activités (Inspecteurs au niveau des ministères et districts, IGE, Contrôle financier, …) et d’en faire une restitution publique.
Le délai de publication des lois de règlement n’est pas respecté et un grand retard est constaté dans sa régularisation (la dernière loi votée au Parlement est celle de 2008) Régulariser la publication des lois de règlement et respecter le délai légal

II. Une transparence limitée

Constats Recommandations
Des données ne sont pas accessibles au public ·         Intégrer les budgets des EPIC/EPA dans le budget de l’Etat

·         Publier par Institution et Ministère les rubriques sensibles :

1.      Subventions et transferts par bénéficiaires (Collectivités, …) ;

2.      Carburants et parc véhicules et/ou autres engins consommateurs ;

3.      Communications ;

4.      Fonds spéciaux ;

5.      Primes ;

6.      Frais des missions à l’extérieur

La société civile et les citoyens ne sont pas ou peu impliqués dans le processus budgétaire ·         Impliquer la société civile dans le processus

·         Instituer des audiences publiques

 

III. Un non-respect des accords signés

Constats Recommandations
Les engagements nationaux et internationaux pour les 3 secteurs de base qui fondent le développement humain ne sont pas respectés Accroître progressivement le budget de :

·         l’Education jusqu’à 20% du budget de l’Etat en 5 ans. Notamment : une augmentation conséquente pour les manuels scolaires et le niveau préscolaire

·         le Développement Rural jusqu’à 10% du budget de l’Etat en 5 ans (déclarations de Maputo et de Malabo)

·         la Santé jusqu’à 15% du budget de l’Etat en 5 ans (déclaration d’Abuja)

 

La gratuité de l’école n’est pas appliquée

IV. Un partage inéquitable des ressources humaines, matérielles et financières

Constats Recommandations
Les dépenses restent trop centralisées ·         Répartir équitablement le budget aux différents niveaux (central, intermédiaire, périphérique)

·         Rendre effectives la déconcentration et/ou de la décentralisation au niveau de la répartition des ressources humaines, financières et matérielles par l’inversion progressive de la proportion des dépenses de 80/20 à 20/80 et l’application loi organique 2014-018 du 14 août 2014

Mauvaise affectation des effectifs par rapport aux besoins Rattacher les postes budgétaires de la Santé, de l’éducation et du Développement Rural à des localités définies (notamment aux niveaux périphériques et intermédiaires).

Exemple : on a actuellement 2 docteurs pour les districts de la périphérie alors qu’on peut avoir jusqu’à 8 que dans un dispensaire d’Antananarivo

 

V. Des dépenses à rééquilibrer au profit des secteurs prioritaires

Constats Recommandations
Diminution constante de la proportion de crédits accordés aux trois secteurs entre 2011 et 2016 (Cf. Graphique sur l’évolution de la répartition des crédits du budget de l’Etat entre 2011 et 2016 et objectifs dans 5 ans ci-haut) Corriger les allocations budgétaires pour marquer un accroissement de la part du budget des secteurs prioritaires dans les dépenses totales, au lieu d’un recul

 

Dépenses excessives pour les représentations diplomatiques eu égards à leurs apports effectifs dans le développement du Pays ; (Calcul effectué par la société civile sur la base de l’annexe 2 de la LFI 2016 sur les effectifs)

 

L’allègement du budget des représentations diplomatiques est demandé par :

·         La justification de l’installation des représentations diplomatiques dans les pays concernés,

·         La normalisation des salaires du personnel diplomatique en fonction du niveau de vie à Madagascar et dans le pays d’accueil

·         La cohérence du nombre des agents à y affecter par rapport aux résultats ;

·         La publication des documents de performance pour chaque représentation

VI. Une culture des résultats à renforcer

Constats Recommandations
La présentation des budgets de programme dans les projets de loi de finances ne permettent pas la bonne compréhension des programmes L’amélioration du budget de programmes doit se traduire, dans le PLF, la LF et les revues périodiques, par la présentation écrite par département des programmes avec leurs :

·         contextes et les objectifs poursuivis,

·         priorités,

·         résultats attendus et les indicateurs y afférents,

·         grandes lignes en matière de recettes et de dépenses.

Les objectifs indiqués dans le document de performance sont quasiment stagnants Réviser l’évolution des objectifs dans le document de performance pour qu’ils soient en rapport avec les besoins de la population et du pays
Manque de cohérence des critères de performance posés par rapport aux objectifs

 

·         Aligner les critères de performances avec les différents documents de cadrage

·         Eliminer les indicateurs non-pertinents (ex: promotion du bien-être animal, …)

·         Réallouer les crédits des programmes non performants et non pertinents (cf. documents de performance des budgets 2015 et 2016)